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浅谈政府采购“低价中标”产生问题及对策

来源:万方期刊网  时间:2014-08-19 09:22:37  点击:

作者:胡满标


所谓低价中标,就是《政府采购法》里所指的最低评标价法,这在招标环境相对成熟的国家是一样常用的做法。我国《政府采购法》对竞争性谈判和询价的定标方式作如下规定:“确定成交供应商的原则是符合采购需求、质量和服务相等且报价最低”。《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》对投标报价也作如下规定:“价格是政府采购货物和服务项目评审的重要因素,在满足需求的情况下,坚持低价优先”。从上述法律规定可以看出,政府采购是鼓励低价中标的。低价中标在政府采购实际操作中,的确有操作简捷直观、所需时间短、最大限度节约采购资金等优点,但低价中标在实际操作中所产生的矛盾、暴露的问题及引发的争议同样也是发人深思的。(万方期刊网)
一、低价中标产生的问题分析
(一)低价中标向供应商发出了错误的信号。低价中标使供应商以为政府采购只注重价格,而不注重质量和服务。供应商在投标时只提供满足招标文件需求的最低档次投标方案,对优质、耐用的投标方案根本不会提供,这情况不利于采购人采购到物美优质的物品。
(二)低价中标容易激化政府采购当事人之间的矛盾。目前,采购人或多或少都对政府采购制度存有抵触情绪,只是于法无奈而已。他们认为: “我们想买好东西,你硬要我买价低的,低价产品质量差,售后服务跟不上” 。政府采购市场是企业展示形象的舞台,赢取社会信任和关注的窗口。他们认为:“我们来投标是想展示企业,你硬要低价中标,我们只好提供低价产品,质量和服务只能保证在保质期内不出问题” 。采购管理部门认为:“我们只管你们集中采购机构实施采购的程序、结果是否合法、合规,其他事我们不好说” 。这样,一推让,二埋怨,集中采购机构成了矛盾的焦点,众矢所的。
(三)低价中标容易产生合同履约风险。供应商想牟利,中标是前提,因此,供应商为了中标而不计成本恶性竞争,这也使后期合同履约过程埋下隐患:低于成本价中标,项目实施过程容易出现偷工减料,影响项目质量;由于无利可图,大幅削减项目现场技术装备,致使项目现场管理不到位,存在安全隐患;在劳动力使用上,以“廉”取人,大工不用用小工,影响施工质量;因低价无利,项目实施过程投机钻空,增加变更,拖延工期,影响项目进展;为保不亏,项目结算巧立名目,高估冒算,甚至拉拢腐蚀,滋生腐败现象;项目资金不足,拖欠工资及货款,造成经济矛盾,影响社会稳定等。(万方期刊网)
(四)低价中标容易导致政府采购从一个极端走向另一个极端。实施政府采购制度的目的是规范采购行为,控制高价中标现象。《政府采购法》规定的五种采购方式中,现在基层大量采用的是竞争性谈判和询价,这两种采购方式都规定低价中标。低价中标虽然控制了一些高价中标的现象,但也让采购各方产生了忽视价格以外各方因素的意识,甚至引导政府采购走向另一个极端,影响政府集中采购的健康发展。
二、低价中标产生问题的原因研究
(一)采购人、供应商对低价中标的认识不足。他们只从字面上了解低价中标的意思,却没有完全理解《政府采购法》对于低价中标的要求,在思想上对低价中标存在抵触情绪。政府采购相关法律、法规对低价中标缺乏完善的操作要求,这也是采购人、供应商对低价中标的认识不足的主要原因。
(二)采购当事人之间沟通不到位,评标方式选择不科学。采购人往往认为政府采购是集中采购机构的工作,对招标文件制作是否科学、参数要求是否合理、评标方式是否可行不了解。集中采购机构接受采购人委托后,并没有充分与采购人沟通,了解采购人的需求与意愿,没有根据项目性质的不同,科学地选择评标方式,而是为避免麻烦,一味采用低价中标。采购管理部门只强调资金节约率和采购过程中的程序、结果是否合法,对采购项目质量等问题却常常被忽略。
(三)评标质量不高,评审专家不专业。目前大部分采购项目的评标时间一般为半天,评审专家根本不能保证在这么短的时间内对所有的评标内容进行了解和评审,尤其是报价构成、企业成本、降低成本措施等。现在大部分的专家评标仅仅是核对采购物品清单和标书格式,对价格构成根本不做详细分析,故很难判断是否低于成本价中标。
(四)政府采购法律、法规不够完善。目前政府采购相关法律、法规并没有明确供应商合同履约情况的监督检查,法律、法规对供应商违约约束力度不够,因此,供应商可以随便恶意低价中标。2010年1月国务院法制办公布了《政府采购法实施条例征求意见稿》,在集中采购机构主要职责中,指出“根据采购人委托,参与合同验收及对本机构组织的采购项目执行情况进行跟踪问效”,这个条例一旦实施对供应商的违约行为将会形成有效的遏制,但该条例一直没有颁布实施。(万方期刊网)
(五)供应商合同履约过程监督加度不够,措施不到位。目前对供应商合同履约过程监督主要由采购人负责,对供应商在合同履约过程中变更合同内容并没有完善的措施和要求,采购管理部门对供应商合同履约情况一般不过问,往往只在发生问题后才介入调解,这就是供应商有恃无恐恶意低价中标,然后违约的重要原因。
三、针对产生问题原因的参考对策
(一)加强宣传,正确认识低价中标。《政府采购法》规定:“确定成交供应商的原则是符合采购需求、质量和服务相等且报价最低”。
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定:“如果评标委员会认为中标候选供应商的最低投标价明显不合理或低于成本,有可能影响商品质量和诚信履约的,可以要求该供应商解释,否则取消该供应商的中标资格”。由此可见,低价中标并不一定是最低投标报价就能中标,只有在技术和商务条款完全满足招标文件要求,排除了低于成本价投标后,最低的投标价才是中标价,因此,不能单纯地认为低价中标就是只考虑价格因素。
(二) 加强招标前期准备工作,从源头上遏制恶意低价中标行为。采购人对采用最低评标价法进行招标的项目,必须严格对采购方案把关,提高采购方案的深度和精度,避免出现招标后的合同内容变更;同时编制完整的采购物品清单和准确的招标控制价,招标控制价作为评审专家评标时的参考依据。集中采购机构在编制招标文件时,应与采购人充分沟通,根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的规定,科学地选择评标方式,并且,招标文件应明确主要材料和设备的参数、等级、规格、工艺要求及施工条件等,以保证供应商的投标报价考虑周全。
(三)完善评标方法,促使供应商理性报价。评标委员会应对投标文件作充分的评审与比较,如发现投标报价比招标控制价低得太多,认为其投标报价可能低于成本的,应当对该投标报价进行重点评审,看看其优惠条件或成本节约措施是否合理,包括:所报投标方案中有无重大漏项或计算错误;让利是否存在不合理情况,如让利各种政策性规费以及国家规定的税金等;有无详细列出成本节约措施、优惠条件和理由,理由是否具有说服力等等。这些可作为判断投标报价是否低于成本价的依据。 加强评标过程监督,适当延长评标时间,使评审专家有足够时间对投标文件作详细的评审,同时,要提高评标专家的水平,对专家库的专家按项目和技术要求进一步细分,使随机抽取的评审专家能够尽量满足评标要求,还要对专家进行定期培训,以保证专家的水平。(万方期刊网)
(四)完善相关法律、法规,强化法律约束。由于现行政府采购相关法律、法规没有明确对供应商合同履约监督方面的要求,因此,各级政府可以根据当地的实际情况制订相关规定,以此来加强供应商合同履约的法律约束。例如,某镇为完善供应商合同履约监督要求,制订了《政府采购验收管理办法》和《供应商管理考核办法》。
(五)加强合同履约监督管理,建立监督管理长效机制。采购人与中标供应商必须按照招、投标文件规定的内容、条件签订合同,合同价应与中标价一致,中标范围应与招标范围一致。对各种可能出现的情况,尤其是对中标价可能出现影响的情况,应在合同条款中予以明确,以避免出现项目实施及项目结算时的推诿扯皮现象。此外,政府采购监管部门应加强合同履约跟踪管理。首先,严把合同内容变更关,杜绝带有人为主观倾向性的合同内容变更;同时,建立完善的合同内容变更报审制度,凡要进行合同内容变更的,均要提出充分理由,变更的内容必须经多方审查核定,并签字同意后,方可进行变更;其次, 认真做好合同内容变更方案论证,组织相关专家对变更方案进行比选,以取得技术上可行、造价上合理的变更方案;最后,严把项目结算审核关,在竣工结算时,审计人员应重点审查合同内容变更是否符合规定、手续是否完善、工程量是否增减、采购物品是否变更、项目资金拨付以及项目资金流向等环节,防止低价中标,高价结算。四、结束语
通过上述剖析和本人多年的实际操作经验,本人认为低价中标是未来我国政府采购主要使用的评标方式,但在目前我国政府采购法律、法规还不是很完善,供应商承信体系建设还不是很到位的情况下,采购人、集中采购机构和采购管理部门都应科学在选择评标方式,不能一味地采用低价中标。在保证产品质量和服务的前提下,价格应适中,使采供双方都满意,达到既规范采购程序、节约财政性资金,又和谐采购的目的。(万方期刊网)

【参考文献】
[1] 郎新伟.浅论政府采购的方式及采购过程中所遇到的问题[J].内蒙古科技与经济,2013(23).
[2] 吴福良,席酉民.中国建筑工程招标应用最低中标法的问题及对策[J].建筑经济,北京:2001(9).
[3] 郭金宝.当前政府采购中存在的问题及对策探析[J].商,2013(23).

 
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