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核设施安全管理的法律主体及相关制度探析

来源:万方期刊网  时间:2017-09-11 10:14:33  点击:

作者:胡环宇

  摘要:政府部门、运营单位以及负责人员共同构成核设施安全管理制度的三层次主体。厘清核设施安全管理法律制度的对象,需要从空间和时间两个维度,明确核设施安全管理的范围和不同阶段的侧重点。目前核设施安全管理法律制度亟待完善,具体来说必须健全行政许可、环境评价、安全标准、安全检查、环境监测以及风险防范等主要法律制度,以通过法律手段实现核设施安全的有效管理。
  关键字:核设施;核安全;安全管理;行政许可;法律制度
 
  目前核电约占全球总发电量的14%,中国只有2%,表明核电发展空间很大。为优化中国能源结构,保持经济增长和改善生态、保护环境,大规模发展核电已成国家发展战略的不二选择,因此如何利用法律制度进行核设施安全管理就成为下一步值得重点研究的问题。
  一、核设施安全管理的主体
  (一)核设施管理的首要主体——政府部门
  核能是国家能源结构的重要组成部分,核安全关涉国计民生的根本利益,作为国家代表的政府部门当仁不让地成为核设施管理的首要主体。目前我国核安全行政管理体制呈现出“多头管理”的态势。。国家能源局是从能源管制的角度对核能利用进行监督和管理。实际上,国家原子能机构和国家核安全局是最重要的直接管制主体,理论上讲前者侧重于管理,后者侧重于监督,以实现核设施安全管理的“监管分离”,但是二者在实际工作中多有重叠和交叉。按照我国法律对上述各部门的分工,基本符国际原子能机构(IAEA)的要求,似乎并没有非常明显的法律漏洞。
  然而值得注意的是,该管理体制与2011年福岛核事故发生之前的日本核设施管理体制高度相似。但日本政府在处理福岛核事故时各个相关部门的表现反映出,多政府部门在核安全事故应急处理中并不能进行有效协调联动。尤其是名义上行使独立监管职责的NISA[作者简介:胡环宇(1991—),女,湖南常德人,西南政法大学2013级研究生,法学硕士,主要研究方向环境与资源保护法学。
  基金项目:西南政法大学研究生科研项目“发达国家和地区碳捕获与封存(CCS)相关立法及其对我国的借鉴”(2013XZYJS041)阶段性研究成果。
  NISA(NuclearandIndustrialSafetyAgency)日本经济贸易产业省原子能安全保安院],实际上为日本经济产业省特殊外设机构,受制于这一隶属关系导致并不能独立行使职责。因此日本政府事后将核安全委员会、NISA、原属文部科学省的环境监测部门重组为“原子能安全厅”,并于2012年开始运作[参考文献:
  [1]李宗明.从日本福岛核事故审视核安全的政府、法律和监管框架[J].核安全.2012(02):1-8][1]。日本政府此项举措对于我国具有深刻的借鉴意义,若多部门管理在处理核安全事故中不能进行有效联动共同应对,则会降低事故处理效率,扩大初始损害的结果,甚至造成更严重的二次损害。核安全影响重大,政府部门必须防患于未然,而不是坐等事故发生之后再来反思如何改变现有制度。
  (二)核设施管制的重要主体——运营单位
  核能利用是国家能源战略的重点项目,核设施运营单位是伴随改革开放和中国核电行业发展兴起的大型中央企业,是核设施安全管理的重要主体。能源行业关系国家经济命脉,核设施运营单位集中于少数央企,如中核集团、国家核电、中电投集团、中核建设集团等。
  第一,就运营单位的外部关系而论,核设施运营单位在进行核设施管理时必须协调企业与政府的关系。必须明确,政府介入企业管理并不完全是政企不分的表现,对于关系国计民生的高危特种行业,必须加强政府对企业的监管,这是由我国社会主义性质所决定的。此外,政府对企业的监督有利于集中力量应对突发事件,运营单位需要借助政府的力量以实现联动防控机制。
  第二,就运营单位的内部关系而言,应当形成良性竞争关系。在我国现行公司法体系下,按照法律对公司及股东的权责分配,公司是独立的法律主体,拥有其独立的财产并独立承担责任。核电集团对于集团内部公司的运营决策起决定作用,但并不对公司具体发生的损害结果承担责任。权责分离的状态会增加决策的风险性,因此有必要明确集团对于集团内成员公司的责任,从而将具体损害之责任主体扩大化,以促使在决策阶段让决策者有更多考量。
  (三)核设施管理的直接主体——责任人员
  良好的制度设计最终都必须由人来实施,责任人员是直接对核设施进行管理的主体。在核设施日常管理中,所有的责任必须落实到人,才能有效追责落到实处。核设施管理的责任人员按分工不同大体可以分为两类,一是综合管理人员,二是安全技术人员。其中安全技术岗位与核安全密切相关,核设施管理安全技术人员资质审核是重点。核电行业的特殊性决定其对人员素质提出更高要求,因此鼓励科技创新,培养核电人才。
 
  二、核设施安全管理的对象
  对核设施安全管理进行法律规制,出发的视角主要有两个,一是从空间角度去界定核设施的范围,从而明确核安全法律制度调整的对象。二是从时间的角度也就是核设施寿期的各个阶段明确法律调整的侧重点。
  (一)空间角度:核设施的范围
  在《核安全公约》对于核设施定义的基础上,我国《民用核设施管理条例》对适用于安全监督管理的民用核设施进行了更加具体详细的规定,其中包括核动力厂;核动力厂以外的其他反应堆;核燃料生产、加工、贮存及后处理设施;放射性废物的处理和处置设施以及其他需要严格监督管理的核设施。从空间角度厘清核设施管理的对象是必要的,只有具体划定核设施管理的对象才能进一步进行法律确认,从而协调法律法规之间的调整范围,减少管理规则之间的相互冲突。
  (二)时间角度:核设施的寿期
  从时间角度看核设施的寿期,一般包括四个阶段:第一,核设施的选址阶段。核设施安全管理法律必须贯彻预防为主原则,在核设施的选址阶段必须经过严密的科学论证,综合考量各方意见,尤其是公众的意见,有利于减少核邻避冲突。第二,核设施的设计建造阶段。核设施属于特殊设施,在设计建造阶段,对于其设计建造的质量要求比一般建筑设施更为严格。第三,核设施的调试运行阶段。核设施的调试运行阶段侧重于核设施安全的日常防护,也是确保核安全的核心阶段,必须侧重核设施的日常监测以及维护,并及时对核安全事故进行预防应对。第四,核设施的停闭退役阶段。核设施停闭退役也必须具有严格流程限制,并确保该阶段的核安全管理。
 
  三、核设施安全管理具体法律制度
  (一)核设施行政许可制度
  我国《民用核设施安全监督管理条例》对涉及核设施安全管理进行规定的许可证主要分为三大类:设施建造许可证、核设施运行许可证和核设施操纵员执照。这三项是涉及核设施安全管理的行政许可制度的核心部分,其他核安全管理许可证制度散见于其他法规和指导性规则。从整体性角度来看,完善的行政许可制度应当包括五个方面:一是许可对象要明确,行政许可是政府对于核设施安全管理实施的具体行政行为,是通过行政手段对核设施安全进行管理的有效工具。二是许可条件要明确,即从正反两方面对涉及核设施安全管理的行政许可进行规定,既要规定颁发许可的积极条件,也要规定不能颁发许可的消极条件。三是许可流程应当公正严格,公开透明,扩大公众对行政权力的社会监督。四是核设施按照使用寿期必须有明确的许可期限,应当由权威机构及时检测评定是否延期许可。
  (二)核设施环境影响评价制度
  由于核设施对环境影响的长期复杂性,核设施项目运行前难以准确预测和判断,单纯依靠运行前的环境影响评价预测几年、十几年、几十年后的累积影响有很大难度。因此,开展核设施项目环境影响后评价工作非常重要[[2]商照荣.对核设施开展环境影响后评价的探讨[J].核安全.2013(S1):99-103][2]。然而任何科学的评价都不能确保万无一失,政府、企业、媒体共同编织的核安全之美梦,并不能让公众高枕无忧。科学论证的结果,也是具有相对性的,只能保证相对客观,而不可能做到绝对。公众是损害后果的直接承受着,有权利知道相关信息,在政府决策之前发出自己的声音。随着生活水平的提高,公众对环保问题日益关注,因环保问题引起的群体性事件时有发生。2012年中核集团广东江门核燃料项目在民意中被搁浅具有典型性,该项目由于在环境评价阶段没有真正落实公众参与,最终不得不以政府出面叫停。有鉴于此,在核设施安全管理制度设计中,不能忽视环境评价制度的完善,尤其应当重视有公众广泛参与的环境评价。
  (三)核设施安全标准制度
  目前我国核设施使用的设备引进于多个国家,也有自主研发的设备,因而造成的状况是技术标准不统一,这样在协调安全标准的时候也会遇到分歧,但制定相对统一的安全标准制度是必要的。只有制定相对统一的安全标准,才能对核设施安全进行法律监管并与责任后果相衔接。具体来说安全标准制度涵盖如下几方面:一是工程质量安全标准,二是技术人员操作规范,三是设备技术创新激励。没有绝对安全的技术,核设施的安全技术保障在于科技创新、设备换代和严格遵守现有技术所能达到的安全标准规范。
  (四)核设施安全检查制度
  核设施安全检查制度的区别于其他安全检查制度的地方是,准确判断设施运行情况和及时做出应对处理方案,要求检查人员具有高超的专业技术水平和事件处理的综合素质。具体检查制度有两种分类方法:一是定期安全检查和不定期安全检查。在设备使用寿命内必须严格按照设备理论设计进行周期性的定期安全检查,同时根据外部环境的需求和变化进行必要的不定期安全检查。必须强调,安全检查不是越频繁越好,每一次进出核岛,或停闭机组检查,都可能造成设备耗损或者增加辐射风险。二是运营单位自查和第三方检查,这是为了确保检查结果客观性的要求。
  (五)核设施环境监测制度
  根据我国《环境核辐射监测规定》,环境保护监督管理部门的环境核辐射监测机构负责对本地区的各源项单位实施监督性环境监测;对所辖地区的环境核辐射水平和环境介质中放射性核素含量实施调查、评价和定期发布监测结果;在核污染事故时快速提供所辖地区的环境核辐射污染现状;并负责审查和核实本地区各源项单位上报的环境核辐射监测结果。核设施管制中的环境监测,需要专业化的监测机构,在考虑到成本投入与实际效果的比较时,这一部分往往被忽视。此外,我国长期以来对核设施的严密管制,导致核项目在公众心目中充满神秘感,人们往往“谈核色变”,如福岛核事故后我国部分地区出现的抢盐风潮,反映出公众对于环境信息的欠缺。
  (六)核设施风险防范制度
  核设施安全管理风险防范的按照风险来源可以分为三类:一是自然风险防范,该风险来源于自然不可抗力;二是意外风险防范,该风险来源于设施自身缺陷;三是人因风险防范,该风险来源于内外人为风险。总的来说可以归纳为“天灾人祸”,天灾是不可避免的,自然风险和意外风险的目标是将其损害减少到最低;而人祸是可以克服的,因此人因风险的防范目标是“杜绝”。我国应突出国家核安全局在应急监管方面的领导责任,以尽量避免由于职能的宽泛而疏于对核安全的监管,也避免了出现多头监管责任不明的问题,并借鉴美国紧急情况分级、定期视察评估、应急演练等配套制度。
  四、小结
  核设施安全管理制度的主体由政府部门、运营单位以及负责人员三层次共同构成。从空间和时间两个维度来看,不同的核设施安全管理法律制度针对的对象不同,从而核设施安全管理的具体设施和不同阶段的侧重点有差别。目前核设施安全管理法律制度亟待完善,具体来说必须健全行政许可、环境评价、安全标准、安全检查、环境监测以及风险防范等主要法律制度,以通过法律手段实现核设施安全的有效管理。
 

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