以村民自治为主要内容的农村基层民主政治已经在中国大地上实践了30多年。对此, 学界存在着截然不同的两种意见。一种观点是村民自治制度不行了, 它已蜕变为部分村官腐败, 牟取私利的工具, 并在一定程度上造成了农村社会秩序的紊乱; 另一种看法认为尽管村民自治存在着这样或那样的问题, 有些问题甚至还比较严重, 但这并不足以构成否定村民自治的理由。相反, 村民自治自推行以来, 在发展农村基层民主方面成就巨大。毫无疑问, 这两种判断各自有相应的依据, 都有一定道理。迄今为止, 农村基层民主只是在村( 行政村) 的范围内实行, 所以, 农村基层民主也就是村级民主。

民主, 无论怎样定义, 都与维护权利、分配价值相关。就农村基层民主而言, 所谓“ 维护权利” 就是维护农村改革赋予农民的土地使用权及由此产生的其他权利, 而“ 分配价值” 则是分享市场经济发展的成果。正是这两个方面决定着农村基层民主的兴起、发展及其未来的趋向。

一、农村基层民主的成长逻辑

农村基层民主的成长与农村改革及随后市场经济在农村的发育、发展密切相关。上世纪80年代初, 中央顺应农民的愿望和要求, 实行了家庭联产承包责任制。首先, 确认农民的土地使用权。各地在推行家庭联产承包责任制时, 按照每人平均多少地的分配原则将土地分给各个家庭。从法律上来说, 每个人都有权利支配属于自己的那一份土地。这与生产队有着根本的不同: 在生产队中, 土地的使用权既不属于个人也不属于家庭, 在某种程度上可以说也不属于生产队。因为, 在人民公社体制下, 生产队实际上也没有生产经营的自主权。确认土地使用权归个人具有重要的意义, 土地使用权是农民生存和发展的基础, 今后农村的制度建设都应当围绕保障个人的土地使用权及由此衍生出的各种权利展开, 村民自治实质是拥有土地使用权的村民的自治。其次, 明确土地的承包经营单位是家庭, 家庭因而成为从事农业生产的组织, 同时也是市场的主体。虽然土地是平均分配的, 但却是分到每个家庭的。这样做有其必然性。人类自进入文明时代后, 在商业、市场未对农业产生根本性影响或对农业进行重大的改造之前, 家庭都是从事农业生产最合适的组织。与生产队相比, 家庭也更有效率。生产队是计划经济的产物, 是国家运用强制力量建立起来的农业生产组织, 它漠视人与人之间的差异, 否定个人的能力, 抹杀人的意愿, 无力刺激人的生产积极性, 当然无法提高劳动生产率。家庭则不同, 土地实行承包经营, 种什么, 怎么种, 都由家庭决定, 劳动成果完全归家庭支配, 这就改变了激励机制, 大大提高了农民的生产积极性, 掌握了生产自主权的家庭自然能创造出比生产队更高的效率来。家庭不仅仅是从事农业生产组织, 也是中国开始发育的市场的主体之一。家庭只要完成了国家规定的上交粮食等任务, 可以将部分剩余粮食拿到市场上去出卖, 也可以根据市场的需要种植经济作物, 获取更大的收入, 家庭由此卷入到市场经济的发育、发展之中。农村生产组织形式上的重大变化, 必然要求政治上层建筑作出相应的调整, “ 政社合一” 、国家权力对农民的生产与生活进行直接控制的人民公社体制已经不合时宜, 需要构建一种以保障家庭农场生产秩序为目标的新体制, 村民自治就是在这种背景下登上历史舞台的。为了适应农村生产组织形式的变革, 国家对农村的管理体制进行了重大改革, 废除人民公社体制, 在乡( 镇) 设立人民代表大会和人民政府, 作为国家的代表对农村行使管理权, 村实行自治。这一新的管理体制被华中师范大学张厚安教授恰如其分地概括为乡政村治。乡政村治体制的建立, 表明国家权力不再像以往那样直接深入到村, 甚至干预农民的家庭生活。

国家权力从村中退出, 在乡( 镇) 与农民家庭之间形成一个权力“ 真空地带” , 为农村基层民主释放出一个生长的空间。

现行的农村基层民主是建立在维护家庭农场生产秩序的基础之上的, 这可从中国第一个实行民主选举的村的实践中得到证明。1980 年2 月,广西宜山县三岔公社合寨大队( 今属宜山市屏南乡)果作村每个家庭派出一名代表, 选举产生了由5人组成的果作村村委会, 并根据得票多少选出了村委会正副主任。当时成立村委会的背景是: 农村实行包产到户、包干到户的责任制后, 出现了新的情况,如偷盗、赌博、瓜分集体财产、乱砍滥伐山林、无人维修管理水利设施等.这些问题, 实际上对刚刚获得土地经营权的家庭构成了巨大的威胁。

偷盗, 特别是偷牛盗马, 足以对家庭农场的生产活动产生致命性的影响。正因为如此, 合寨大队各村建立村委会后一项重要工作就是成立巡逻队, 维护本村的治安。乱砍滥伐山林, 就会导致雨季山洪暴发, 冲毁农田; 而无人维修管理水利设施, 则会致水利设施废弃, 降低农业抵御自然灾害的能力。所有这一切归结到一点, 就是破坏家庭农场的正常生产秩序。这些问题的产生, 有其制度上的根源, 生产大队并不是一个单纯的生产组织, 它还有社会管理的功能。实行家庭联产承包责任制后, 生产大队迅即名存实亡, 但却无任何机构来承担其社会管理功能, 而这对于家庭农场来说又是必不可少的。当然, 建立村委会不是简单地把原生产大队的社会管理功能接收过来。因为, 村委会面对的不是以往毫无权利的生产队, 可以采用简单粗暴的管理方式,而是拥有生产经营自主权的家庭, 必须尊重每个家庭的土地使用权。更重要的是, 村委会成员的报酬部分来自于农民上交的劳动产品。在实行土地承包经营时, 每个家庭不仅要“ 交足国家的” , 还要“ 留够集体的” , 这“ 留够集体的” 部分转化成为村委会成员的报酬。既然村委会成员的报酬部分来自于村民, 那么, 他们与村民之间就存在着某种程度的契约关系。正是这种契约关系使得新的村委会不再是人民公社成立之前的村委会的翻版, 而是在全新的基础上构建村委会与村民的关系, 即村委会的权力来自于村民的授予, 受到村民的制约, 且权力的行使服从、服务于家庭农场这一目的。为了体现这一点, 采取民主选举, 体现权力的授受关系是必然的选择。彭真在1982年7月22日全国政法工作会议上的讲话中肯定了村民创造的这一民主形式: 村民委员会过去是有过的, 中间一个时期没有,近几年有些地方又建立起来了, 是群众自治性组织, 大家订立公约, 大家共同遵守, 经验是成功的,应普遍建立。有些地方村民或乡民委员会搞乡规民约, 规定不准偷、不准赌、不许会道门活动、不许游手 好 闲 不 务 正 业 等, 很 解 决 问 题, 群 众 很高兴.

刚实行家庭联产承包责任制时, 各个家庭在经济上尽管有差别, 但差距并不大。然而, 中国的经济改革从一开始就是市场取向的, 改革的最终目标是要在中国建立市场经济体制。既然是发展市场经济, 那么农民就不可避免地发生分化。经过上世纪80年代大约10年左右的发展, 到90年代初已经显现出农村社会的巨大分化。一部分从土地上游离出来的农民转而从事工商业, 或办工厂, 或开商店, 收入大为增加, 成为农村的富人( 企业家) .

大部分农民仍然耕田种地, 向市场出售部分剩余粮食和农副产品, 虽然经济状况比以前改善了, 但与富人相比收入确实是不多, 逐步“ 沦为” 村里的穷人。与经济收入逐步扩大相联系, 人们的社会地位也发生着显着的变化。富人逐渐成为村里人们羡慕的对象, 社会地位提升, 大多数人的地位则下降了。富人基于两个方面的原因逐渐对掌控村级公共权力产生了兴趣。一是维护既有的经济社会地位, 谋取更多更大经济利益的需要。富人在起家时, 虽然社会环境相对宽松, 但绝非没有权力的干扰。新成立的村委会从主任到委员, 大多是在人民公社时期担任过生产大队、生产队领导的人, 他们面对这些农民的快速致富, 心里逐渐失去了平衡,在治村过程中开始给这些富人设置障碍。富人渐渐感觉受到了压制, 产生了保护和扩大自己利益的动力, 于是把目光转向了村级公共权力。二是满足农民的崇官心理。几千年来, 中国就是一个官本位社会, 官本位思想根深蒂固, 社会中任何一个阶级、阶层都不能摆脱, 农民当然也无法置身其外。富裕起来的农民, 自然想通过当村干部这样的方式满足做官的欲望, 同时也借此提高自己的社会地位和政治地位, 而村级选举则为他们提供了现实的通往村级公共权力组织的通道。农村的经济、社会和政治环境发生的巨大的变化, 这必然会在农村基层民主政治的实践中反映出来。

根据以上分析, 我们可以对农村基层民主的成长逻辑作一简略的表述。农村改革初期, 面对国家权力回缩至乡( 镇) 后重构国家与农村社会之间关系的任务, 国家尊重农民的首创精神, 肯定了村民选举村委会, 村委会代表村民治村这一形式, 并将其推广到全国。在农民没有发生剧烈分化, 或外部资本未进入乡村搅动农民的生活时, 农村基层民主制度运转良好。随着市场经济的发展, 农村社会出现了分化, 富人自然要运用自己经济实力影响该制度的运作。他们采取贿赂村干部的做法, 以求保护自己的经济利益, 结果在上世纪80年代中后期出现了村干部腐败。在富人扩展利益与其他村民发生冲突时, 村干部总是站在富人一边, 由此引起广大村民的极大不满。村民们普遍认为, 村委会主任、委员候选人由上级组织提名, 不能反映村民的意愿, 这些人在当选后未能很好地维护他们的利益。他们强烈要求改变候选人提名的方式。从90年代初开始, 一种新的村委会组成人员候选人产生方式在全国范围内逐步铺开来, 这就是“ 海选” .海选使候选人的提名权转移到村民手中, 村民不再像以往那样, 只是在上级组织推荐的候选人中作出选择。村委会选举遂由非竞争性或半竞争性选举转变成为竞争性选举。海选是农村基层民主发展中的重大转变: 从形式上看, 村民成为了名副其实的选民, 他们手中的选票决定着谁能当选, 农村改革前就担任村干部的那些人, 相当一部分在采用新的选举方式后被淘汰出局; 一批新人当选为村干部,其中一些人确实起到了致富带头人的作用。但也有部分人依靠自身经济实力, 动员一些村民推荐他们为村委会主任或者委员候选人, 在初选和正式选举中出钱收买村民, 从而成功当选。他们在控制村级公共权力组织后, 运用公共权力在本村矿产资源的开采、土地流转、上级分配到村的财政资金的使用等方面大肆谋取个人利益。显然, 他们的腐败已经不同于以往的村官的腐败。以往的村官腐败多是收取别人的钱财, 或者挪用上级政府给村的补助金; 现在的村干部腐败则利用村级公共权力攫取本村的各种资源, 特别是土地资源和矿产资源。这样, 农村基层民主制度运行的实际后果是村级公共权力开始侵蚀自身的基础。为了保证这一制度能够继续发挥稳定农村社会的作用, 国家在采用海选的同时推进规范村级公共权力运行的制度建设, 村民代表会议、村务公开、村财务公开等制度得以建立或强化。进入21世纪, 为了使财政奖补落到实处, 普遍采取了“ 一事一议” 的形式。这些制度在一定程度上对富人掌控下的村委会及村党支部构成了约束, 但并不能从根本上解决农村基层民主发展中的难题, 农村基层民主发展需要突破现行制度架构的束缚而获得新的形式和内涵。

二、农村基层民主的发展前景

村干部运用村级公共权力攫取本村土地等资源, 表明农村基层民主的基础正在发生变化, 已经到了需要认真思考、重新规划与设计农村基层民主制度的时候。

上文已经述及, 上世纪80年代初, 获得土地使用权的家庭农场成为了市场的主体之一, 但它只是市场经济发育的条件, 不能成为驱动市场经济发展的力量。推动市场经济在农村发展的力量是从农民中分化出来的富人( 企业家) .他们经商办企业,将千千万万个家庭农场与城市联系起来, 使之深深卷入到市场经济的发育、发展过程之中, 家庭农场也因此分享到市场经济所带来的一些成果。在这一过程中, 农民企业家学会了驾驭市场的本领, 积累起进一步发展所需要的原始资本。正如北京大学张维迎教授所说的那样, 上世纪80年代中国经济的 发 展 在 很 大 程 度 上 要 归 功 于 农 民 企 业家.进入90年代以后, 这些农民企业家除了继续从事工商业之外, 开始将资本投入到土地中( 城市资本也有这样的行动) , 建立农业生产企业或农业产业公司, 用市场化的方式经营土地, 创造出比家庭农场更高的生产率。农业企业( 公司) 作为生产组织比家庭农场更有效率, 原因在于它是一种新型的农业生产组织。农业企业( 公司) 产权明晰,固定资产属于它, 流动资本亦是它的, 并且它是一个适应市场需要的、完全生产性的组织。家庭农场则不同, 最主要的资产---土地仅有使用权, 况且不能上市交易( 也没有相应的市场供其交易) , 相对于农业企业( 公司) , 产权较为模糊。家庭农场也不是完全的生产性组织, 在很大程度上还要负责全家人的消费, 它的生产活动既有面向市场、适应市场的一面, 也有维持生存的一面( 这方面的支出占了家庭支出的相当部分) .农民企业家转而投资于土地等, 必然要与家庭农场争夺土地等资源, 压缩家庭农场的生存与发展空间, 家庭农场发展的外部环境逐渐恶化。与此同时, 随着城市工业化的持续推进, 越来越多的农民特别是年轻人离开农村外出打工, 又使家庭农场因缺乏青壮年劳动力而失去活力, 家庭农场总体上呈现衰败之势。由此产生几个直接关系着农村基层民主未来发展的问题。

(一)富人(企业家)同家庭农场争夺土地等资源的行为是否有利于推动农村基层民主的发展?
富人投资于土地是一种市场行为, 将使土地得到有效率的利用。他们逐步将原本只是作为农民生存依靠的土地变成为一种商品, 对其进行市场化的经营。仍留在农村的农民也将逐渐被市场化, 变成为在农业企业( 公司) 工作的劳动力, 即农业工人。农业生产企业( 公司) 的经营促使农业生产率大幅度提高。土地、农业劳动力的市场化, 实际上是富人借助于资本, 依靠市场的力量对农村进行的一场深刻的社会变革, 这场变革的影响和意义非同寻常, 它将超过包括实行家庭联产承包责任制在内的任何一次农村变革。如果变革一旦完成, 它将从根本上改变几千年来中国农村的面貌, 一个被市场化了的农村将取代自给自足的农村。因此, 富人争夺土地等资源的行为, 从根本上来说是顺应了中国市场经济发展的要求, 有利于中国的长远发展, 这其中包括了农村基层民主的发展。当然, 土地市场化、农村劳动力市场化趋势的不可逆转, 不等于所有家庭农场就此消失, 一定数目的家庭农场肯定也会在中国的农村继续存在下去, 即使是在发达国家, 虽然农业生产率主要是由大型的农业企业( 公司) 创造的, 但也还有一定数量的家庭农场存在。

不管怎样说, 富人推动的土地等市场化将彻底改变农村基层民主制度运行的基础和外部环境, 为农村基层民主的发展注入新的动力。

(二)怎样看待富人利用现行的农村基层民主制度来获取土地的方式?
富人投资于土地, 推进土地的市场化, 这本是市场经济在农村深入发展的正常表现, 但他们却是依靠村级公共权力强制取得土地。这一方式饱受诟病, 造成这种状况的原因在于中国土地制度存在着缺陷。一是农民只拥有土地的使用权。依据产权理论, 没有土地的所有权, 农民就不能自由处置土地。二是缺乏公开的土地市场供农民转让使用权。虽然国家给予了农民较长的承包期限以稳定土地的使用权, 但却没有建立公开的土地市场供农民流转土地, 农民便不可能利用市场获取收益或者保护自己的经济社会权利。相反, 农民私下交易盛行, 土地使用权发生纠纷时不能通过正常的途径来解决。这种交易方式决定了土地流转只能是小规模地进行, 无法适应土地集约化经营的趋势, 当然不能满足富人那种市场化经营土地的需要, 故而富人选择了运用公共权力强制推动土地流转的道路。

这条道路就是通过贿选, 收买选民, 从而当选村委会主任或者村党支部书记。然后, 利用掌控的村党支部和村委会, 以公共权力组织的名义强制推进土地的流转。对于富人来说, 采用这一方式的好处是显而易见的, 既能实现集中连片经营土地的目标,又能压低转让的价格, 获取最大的利益。同时, 由于土地被流转, 缺少土地的农民可以到富人的农业企业( 公司) 打工, 变成了事实上的农业工人, 这就解决了农业企业( 公司) 的用工问题。毫无疑问, 富人采取的这一方式必然会遭到农民的反对, 因而出现各种各样的冲突, 群体性事件频发在所难免。对于富人当前取得土地的方式, 从根本上来说不是富人想做这样的选择, 而是农村产权制度不健全、土地市场缺失造成的。

(三)如果说农民注定要失去赖以生存的土地等资源,那么,将如何维护农民的权利?
土地是农民生存的依靠, 这是再浅显不过的道理。在今天的中国, 土地仍然承担了保障农民生存, 维护整个社会稳定的重要功能。尽管大量的农民离开故土, 到城市里打工, 获得了不错的收入, 然一旦遇上经济危机, 大批的农民工就会返回故里。

如果没有了土地, 农民工就回不去, 这势必给中国的社会稳定带来巨大的压力和威胁。但是, 市场经济在农村的深入发展, 又必然要求是农业企业( 公司) 而不是家庭农场来经营土地。从长远看, 大量的农民持有土地( 哪怕是仅有土地的使用权) 是不利于中国现代化的完成的。纵观世界各国的现代化历程, 现代化完成的一个重要标志就是农业人口减少, 在全部人口中, 只占很小部分。因此, 身份是农民, 干的却是工人的活, 或农民亦工亦农, 只是中国现代化特定阶段的现象。可以预计, 随着现代化的推进, 农民将土地流转出去或失去对土地的支配将是不可避免的趋势。这就向人们提出了如何维护农民权利的问题。应当肯定, 试图将大量农民限制在土地上, 或者继续坚持家庭持有土地使用权,由它组织农业生产的形式是无法真正保护农民的权利特别是经济权利和社会权利的。这是为什么呢?因为土地的市场化经营要求有一定的规模, 家庭农场就是因规模过小不能很好适应市场经济的。

再说, 土地的总量是固定的, 土地的供应是有限的,要在维持现有的家庭农场数目的基础上实现提高农业生产率、保障农民权利已经变得不可能。可行的选择是建立规范的土地市场, 农民通过市场将承包地、宅基地等流转出去。从长远来看, 国家还应当赋予农民土地所有权, 使农民能够从土地的交易中获得更多的收益, 以便支持他们进入城市生活。同时, 国家应当有针对性地解除针对农民进城而设置的各种限制, 创造条件, 使农民能够在城市立足。只有妥善解决维护农民权利的问题, 才能加速中国的现代化进程, 也能为农村基层民主的发展创造出新的空间。

(四)家庭农场的衰败乃至于部分消失将会对农村基层民主的发展产生什么样的影响?
土地市场化加剧土地的流动, 实现土地的集约化利用, 提高了农业生产率, 也必然带来家庭农场的衰败, 一部分家庭农场因无法适应市场经济的发展而日渐消失。农村社会的这一结构性变化将会对农村基层民主的发展产生重大而又深远的影响。

在任何社会, 有两类组织至关重要, 其一是生产组织, 其二是分配或调节生产活动的组织。实行家庭联产承包责任制后, 家庭农场成为农村社会中最主要的生产组织, 承担着经营土地的任务; 乡( 镇) 党委和政府、村党支部和村委会则是分配或保障生产活动的组织, 其中村党支部和村委会又与农民的生产、生活直接相关。随着土地等资源市场化的推进, 越来越多的农民把土地流转出去, 家庭农场的生产功能日益衰减乃至于变成仅仅是家庭成员生活的组织, 将使建立在维护家庭农场生产秩序基础之上的上层建筑变得过时, 农村基层民主的发展已经到了需要进行重大的制度调整或设计的阶段。

具体说来, 农村社会市场化的推进, 土地等资源日益得到更加有效率的利用, 越来越多的农民从农村转移出来, 家庭农场的衰败乃至于大量消失,将使支撑现行农村基层民主制度---村民自治的基础不复存在。变革现行的乡政村治体制, 将民主从村一级提升至乡( 镇) 一级, 从村民自治转向乡镇自治, 是中国农村基层民主发展的方向。在村民自治的制度架构下, 一个村的资源只能支撑起为数不多的农业生产企业( 公司) , 形成了少数的富人和大多数普通村民并存的格局: 大多数村民由于经济实力有限, 无法对富人构成制约, 这是村级选举出现贿选、村干部滥用权力损害村民利益的经济根源。

而逐步转向乡镇自治, 则是在更大的范围内引入竞争者, 即有更多的富人参与竞争, 从而有可能避免在村的范围内出现的少数富人独大, 扭曲村治的状况。三、结语农村改革后市场经济的发育和发展构成了农村基层民主成长的根本推动力。现行的农村基层民主( 村级民主) 的制度架构是适应市场经济发育阶段的需要的, 即维护家庭农场生产的正常秩序。

拥有土地使用权的家庭以全体成员或选派代表的形式参与自治, 所以, 现行的农村基层民主( 村级民主) 实际上一种大众民主。当市场经济有了一定发展, 特别是从农民中分化出来富人( 企业家) 在积累起必要的资本转而投资于土地等资源的时候, 由于农村的产权等制度没有进行相应的变革, 不能通过市场方式获取土地等, 富人就采取了利用现行的农村基层民主制度, 通过政治途径来取得土地等的方式。在此基础上, 他们建立农业生产企业( 公司) 经营土地等。农业生产企业( 公司) 是市场经济的产物, 在经营土地等方面创造了远比家庭农场要高的生产效率。正是这一农业生产的新的组织形态决定了农村基层民主应从村民自治转向乡镇自治的必然性。乡镇自治已与村民自治有着根本的不同,它是建立在市场经济充分发展, 土地、农村劳动力已经市场化, 绝大多数的农民流入城市等基础之上的, 从本质上来说, 以乡镇自治为主要内容的农村基层民主已演变成为一种精英民主。当然, 推行乡镇自治涉及到国家政权组织层级的调整, 牵涉的利益面更广; 再加上富人推动的土地等市场化进程也才刚刚开始, 尚未取得重大进展, 从村民自治发展到乡镇自治肯定是一个漫长的过程。但是, 方向是确定的, 国家的作用就在于如何通过制度变革加速这一进程。

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